外语院校发展参考(第6期)--大学章程与现代大学制度建设专刊

［编者按］2012年4月18日至19日，教育部政策法规司、教育部全国教育普法工作领导小组办公室和中国高等教育学会联合举办的《高等学校章程制度暂行办法》研讨培训班在安徽合肥举行。来自全国各类高校的近500名代表与会。我校纪委书记聂志强和发展规划处副处长彭江参加了会议并做了详细的会议记录。以下为根据录音整理的重要会议内容。

高等学校章程建设的制度保障和体制创新

教育部发展规划司司长 孙霄兵

主持人：各位领导，各位代表，大家上午好。《高等学校章程制定暂行办法》研讨培训班现在正式开班，这次研讨培训班的主要任务是“深入贯彻落实教育规划纲要，学习宣传和贯彻实施高等学校章程制定暂行办法，推动高校完善章程，建设现代大学制度”。改革是当代中国教育的主旋律，当今的中国教育正处在改革的风口浪尖，正处于改革的深水区和攻坚期，以高校章程建设为突破口，全面建设中国特色现代大学制度，是教育改革的重要内容，教育部2012年工作要点明确要求落实高等学校章程制定暂行办法，分类推进高校章程建设，促进高校办出特色、办出水平。推进高校章程建设是一项深层次的教育改革任务，也是学校教育制度的基础和核心内容。下面让我们以热烈的掌声请教育部政策法规司司长孙霄兵同志给我们做报告。

孙司长：各位领导，同志们，大家早上好。加强高等学校的章程建设是落实教育规划纲要在关于完善大学制度提出的重要任务，为了落实教育规划纲要的要求，教育部经过认真的研究和反复征求意见，在去年的11月以教育部第31号令的形式颁布了高等学校的章程制定办法。部党组对这样一项工作高度重视，不仅党组会多次讨论，袁贵仁部长还亲自召开座谈会听取意见，对章程的制定做出了很重要的具体指示。高等学校的章程制定办法基本成熟以后，袁部长又对办法颁布后的学习宣传与贯彻落实工作做了专门的指示和要求，我们召开这次培训班就是贯彻高校章程制定暂行办法的重要内容，刚才王司长给大家做了介绍，咱们培训班受到全国高校的高度重视，反映出大家对于章程建设与高度的共识。我们第一期是在深圳办的，所以我们从来的同志的名单上可以看到，既有教育部的直属院校，也有地方的本科院校、专科院校和高职学院，说明大家非常重视。今天上午是总的讲解，我先给大家介绍。

我讲三点意见。

第一、进一步提高对推动高校章程建设必要性和重要性的认识。

根据《教育法》的规定制定章程并依据章程管理是学校法定的权力，这样的权力它对各级学校都要进行管理。在高等教育法专门规定了高校章程的内容，对于章程具体内容又做了进一步的规定，那么这次我们在制定国家中长期教育改革和发展规划的时候专门写了中国现代大学制度这一节，提出要加强章程建设，各类高校应当依法制定章程，依照章程的规定管理学校。这又是进一步在教育规划里面明确做的一点。这些年我国高校改革发展的实践表明，促进高校科学发展，基本的经验就是要依法治校、依法办学，因此在这次培训班上我们还请了有关的专家就章程建设和依法治校的有关内容给大家做介绍。高校章程不仅是高校依法自主管理、实现依法治校必要条件—要依法治校要有条件，重要的条件要有章程，这个章程同时也是高校明确内外部的权力义务管理，促进高校完善治理结构科学发展，建设现代大学制度的重要载体。这是总的认识。

下面我讲几个具体问题：

第一，当前高校章程建设的现状和问题。

为什么制定高校章程暂行办法，首先推动全国高校进行章程建设，我们现在高校章程建设的情况怎么样？情况是不乐观的，甚至在很多高校是受到忽视的。在很多领导那里认为这个事情还没有提上日程是不重要的。我们现在的学校里边制度建设非常重要，但是很多学校还没有认识到，成天抓具体的事情，不重视制度建设，不重视章程建设。2007年我们针对全国高校章程建设的整体情况进行了一次调查，根据当时调查的情况—我们调查了全国各类的高校，加上在这些高校当中已经报送了章程的草稿和正在考虑起草的百分之十几，其中很多还有水分。只有百分之十几的情况知道要制定章程，知道章程的制定对于高校的改革发展具有重要的作用。教育部的直属高校七十多所也只有十来所制定了章程，此后我们就没有再进行调查。但是从当时的调查情况看，大多数公办的高等学校没有章程，也没有想打算制定章程。这一段时间也有一些高校制定了章程，制定章程是一些什么情况呢？已经制定的章程第一是基本的内容都按照高教法的要求写了，但是内容雷同的情况比较普遍，形式和内容雷同，这也反映在章程制定当中走形式，不讲内容的情况还是比较普遍的。

第二，对学校重要问题，特别是决策机制、领导体制缺乏具体的制度建设。

我们讲制定一个文件，管下面容易，涉及到书记校长的协调就比较难了。对党委和校长的关系分工权限决策过程缺乏程序性的规范和制度性的建设。

第三，内部治理结构的规范不清晰，缺乏自身特色，只有少数高校在章程中明确规定学术权力的地位和运行，民主监督的内容和形式，以及师生内容保障机制等。

对于内部的治理结构规定的不清晰。我在这里简单的讲一下内部治理结构。我们教育规划纲要在学校制定这一节专门写了一项。第40项，完善中国特色的现代大学制度，我们章程建设也是为现代大学制度的建设而服务的，那么大家会问什么叫现代大学制度？现代大学制度是怎么来的？我们说现代大学制度这个概念是这次教育规划纲要所明确提出的，是以党中央国务院的文件来规范的一个重要的制度，过去我们讲现代大学制度，是很多学者专家在讲，教育部的个别文件里也出现过这个提法，但是真正作为党中央国务院的一个文件提出来的重要制度，要求我们在所有的高校推进这样一项制度这还是规划纲要第一次提出。

现代大学制度有哪些内容呢？

1、完善治理结构。我们认为现代大学是有一个治理结构的，也可以说是内部的治理结构，但是实际上这个治理结构不仅仅是反映内部的情况，也涉及到外部，现代大学制度完善治理机构重在要处理学校四个方面的关系。

（1）党委领导。坚持完善党委领导下的校长负责制。党委领导和校长负责制是缺一不可的，从关系上来讲首先是党委领导，党委按照高教法的规定有明确领导职责，管方向、管干部、管大事。高等学校的社会主义办学方向是要党委来抓的。重要的四项通常讲的三重一大党委要管，如果不管就会出问题，我们有的学校有很大笔的贷款，几个亿的贷款，有个别的校长就自己作主了没有上党委，最后出了问题自己承担。干部也是党委要管的，党委除了管这些事情以外还要支持校长独立负责的行使职权。这个也是高教法的原话，所以我们在这儿讲。

（2）校长负责。校长要行使自己的行政职权，在高教法里边校长的行政职权做了明确的规定。

（3）发挥学术委员会的重要作用。有的人把它概括成为教授治学，实际上包括学术委员会。学术权力要发挥作用，按照纲要的说法，要充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用。充分发挥教授在教学研究和学校管理当中的作用，有两个充分发挥。学术委员会在学术建设、学术评价、学术发展中要起作用。教授在教学学术研究和学校管理当中要充分发挥作用，这个教学科研学术研究没问题，但是在学校的管理当中也要起作用。也就是说有一些权力，管理上的职责要交给教授去管，要探索教授治学的有效途径。

（4）民主管理。参与民主管理和监督，我们的教职工代表大会与高等学校章程制定暂行办法同时发布的是教育部和全国总工会发布的学校教职工代表大会的规定。所以我们一方面有个总的要求，同时对于教职工参与民主管理和监督，也出来一个规定，这两个规定是互相配合的。它不是决策机构，有的同志认为教职工代表大会相当于人大，这个看法是不恰当的，学校领导体制、决策机构，就是党委领导下的党委负责制，所以这样一些思路我们会体现在章程制定的程序当中。现代大学第一点是完善治理结构。这四句话提醒大家记住这个内容。

2、加强章程建设。

3、扩大社会合作。需要探索建立高等学校理事会或者董事会，健全社会支持和监督学校发展的长效机制。我们讲高校的社会合作这次规划纲要明确提出要建理事会或者董事会，这个理事会和董事会不是决策机构，跟教职工代表大会一样，它跟企业的理事会或者董事会不一样，它仍然不是决策机构，它是一个健全社会支持和监督学校发展的长效机制，是一种社会合作的机制。通过理事会或者董事会可以探索高校与行业企业密切合作共建的模式，推动高校与社会团结科研院所的资源共享，从而提高服务经济社会发展的能力。可以由学校自己设立，不需要报批，董事会和领事会的领导由学校自己协商决定，可以由学校的领导担任，也可以由政府的有关领导担任，也可以由企业行业的社会组织的成员来担任，也可以由社会的一些名流来担任。总之如何对学校有利就如何做，这也使学校发展有了很大的空间。特别是纲要实施以后有些学校成立了理事会或者董事会，效果还是不错的。这是现代大学制度的第三个内容。

第四，推进专业评价。现代大学制度学者们发表了很多的看法，究竟什么是现代大学制度也有很多的评论，教育规划纲要认为，专业评价是现代大学制度的重要内容，我们的大学是搞教学和科研的。用蔡元培的话讲大学是研究高深学术之机关，因此大学的发展、改革、质量、贡献要有专门的评价，这个评价不是任意的评价—现在我们对于大学的评价韧性很强，领导可以发表看法，群众可以发表看法，媒体可以发表看法，什么人都可以对大学进行评论，这个评论是可以的，他们评论有价值的意见咱们也是可以接受吸取的，但是这个不是对大学真正的办学水平和教学科研水平的考核性的评价。教育规划纲要认为，要鼓励专门机构和社会中介机构对高等学校学科专业课程的水平进行评估，建立科学规范的评估制度，还要探索与国际高水平教育评价机构合作，形成中国特色的学校评价模式。就是要以专门的机构来进行评价，包括这种专门机构是社会上的中介评价机构，不是什么人都可以进行评价的。现在咱们的学校受社会干扰非常多，谁说一句话咱们心里就打鼓，我觉得今后要改正这种导向，我们学校自己如果说存在什么问题，我们可以通过制度建设和采取一系列的措施来解决，但是咱们学校的办学水平，学科专业课程的水平和质量要有专门的机构进行评价，所以要建立高等学校质量年度报告发布制度，我们希望越来越多的高校制定年度的质量报告，同时提高质量报告发布的水平，更科学的设立有关的项目。现在这个质量评价报告还是在各个高校自己发布的层面上，也许有一天教育部会发布一个统一的要求来规范这个质量报告，但是这个都是属于行业中的专门评价。现在高校受干扰的很多，我们觉得我们自己对自己要有评价，现在把高校作为社会上的事业单位，谁都想说两句，这个导向我认为也不正确。这是完善现代大学制度的基本内容，这些内容在新的规划章程里面，要按照规划纲要的要求进一步的明晰，过去没有现代大学制度的要求就不清楚，过去章程制定的问题是对学校和举办者的关系制定比较宽泛和原则，学校自主办学的责任和权限在章程当中很少提及。这里边又涉及到一个问题，我们这个章程制定出来以后算数不算数，今年两会期间有的两会的代表就讲，说你们这个章程颁布以后让各个学校制定章程，这些学校制定章程的时候就涉及到自己很多的权限，这些权限政府没有给我明确，我自己怎么写呢，提出这个问题，所以这个问题也是存在的。以前制定的这些章程就没有明确，只能把自己认为自己很牢靠的事情写到章程里边来，我们这次讲制定章程要经过政府核准的程序，这道程序就是学校可以提出要求，通过这个要求和政府、和主管部门进行讨论，进行协商，明确你自己还不清楚又特别想弄清楚的一些问题，可以通过章程制定来明确。

第五，过去章程制定问题，章程制定修改的程序缺乏统一的规定，质量不高，没有发挥应有的作用。

这是我讲的第一个大问题的第一点。

第二、章程制定背景。

通过教育规划纲要的颁布，大大提高了高校对章程制定的重要性和必要性的认识。在教育规划纲要颁布以后，我们的28所试点高校都要提出学校章程。在章程建设当中大家也提出了一些共性的问题，希望教育部提出章程制定的指导性的意见。我们积极开展了制定工作，反复征求了各省教育行政部门、高等学校和有关直属单位的意见，召开了三次部党组会议进行审议，因为对高等学校的问题大家非常重视，同时也非常敏感，要处理一系列的关系。这些关系把握不好，不仅章程制定不好，还会引发其它的问题，所以我们袁部长亲自召开座谈会听取意见，最后部里是下了决心出台这样的章程制定办法，把推进章程建设作为高等学校的体制改革的重要举措。人民群众对教育的改革寄托了很大的希望，但高等教育领域中如何推进体制改革是一个重要的问题。基础教育当中有很多的问题—择校、收费、教辅等问题，这些问题正在解决当中。高校中也有很多问题，比如说从外部来讲，高考改革就是一个比较大的问题；从我们内部一点来讲，咱们学校的内部体制改革，学校制度的建设也是一个重要问题。但是我们现在走出了这一步，通过章程作为一个抓手来进行突破，所以部里在纲要颁布一周年的时候出台了章程制定的暂行办法，应当说在全社会获得了好评。很多大小报纸都进行了报道，这些报道反映都很好，现在关键是如何把具体工作做好。

第一，彰显了教育部落实规划纲要推动高等学校管理体制改革的决心。通过章程实现自主管理，落实学校的办学自主权。

第二，不是要包办学校制定章程，而是给广大高校制定章程提出指导性和规范性的文件，要指导大家如何制定章程，也要同时告诉大家如何规范的制定章程。这个规章意义全国2700多所高校都要启动章程的制定，都要依照章程进行管理。因此我们讲这个办法的出台是高等教育界的一件大事，有的同志说也是具有里程碑意义的一件大事，从此群众的高等学校就走上了以章程治校的道路。体现在学校内部就是以章程治校，章程在学校具有至高无上的地位，学校的一切工作都要从章程出发，章程是凝聚着国家的法律、政策、文件和学校内部的共识，今后我们学校工作就可以按照章程积极主动的工作。

第三，制定的暂行办法还有利于进一步明确章程的法律地位，使章程在实践当中产生作用，减少外部对学校的非法干预。高校是社会组织，是事业法人，这样的事业法人的组织如果是符合法律法规和规章的规定，就应该得到法律和制度的尊重。

第四，章程制定办法的意义在于，有利于推动高校总结经验，提高管理水平，也对没有制定章程的高校产生推动作用。

第三、深刻认识章程建设对促进高校改革发展的重要意义。

第一，大家要认识到章程是现代大学制度的基础。从有大学的那一天就有章程，没有章程就没有大学，大家可以从中世纪的大学到十八世纪、十九世纪的现代大学以及到今天，这都是有了章程才有大学，中国在清末就产生了三个大学章程。应当说章程是现代大学制度的核心特征，没有章程的大学还不是真正意义上的现代大学。

第二，章程是依法治校的重要依据。咱们国家的法律法规规章，党和政府的要求很多，今天有，明天有，后天还会有，过去也还有。这么多的文件内容要在我们学校里面把它化为自己的语言、自己的要求，要适应学校自己的特点，我们要把这样的一些党和国家的要求化为自己的营养结晶，这个结晶就是你学校在国家的规定基础上产生自己独到的有价值的制度，不是千篇一律的制度，所以我们讲章程就是有特色的制度，管现在、管将来，我们现在的国家关于高等教育的方针政策已经基本上成型。我们有教育法，有高教法，还有相关的很多规定，这些规定我们学校要把它提炼出来，集中起来，最后加以实施。我们就需要有个章程，通过章程实现我们学校的法制化、民主化，以后我们管理学校就依据章程进行，而不是仅仅靠领导人的指示，靠学校的文件。

第三，大学是推动高校发展的基本保障。

所以我们的章程应该存在学校的历史，体现学校的理念，明确学校发展的思路，铸成具有自身独特内涵的大学精神和气质，我们要把大学的日常工作上升到精神层面、制度层面，现在我们说不出来。这样就很难追求崇高的目标，我们这个涉及到对大学的作用和价值，大学一方面要适应社会经济、社会发展，同时又要引领社会，我们这个社会现在是市场经济，存在着很多的问题，谁来纠正社会上的这些问题，谁来引领新的时代风尚，当然我们党和政府有很多宣传机构、文化机构，但是对一个社会形成真正的有影响的文化引领和价值引领，大学要发挥很重要的作用。有了大学城市的面貌就不一样，有了一批具有崇高追求的知识分子，我们就要通过章程把我们的大学打造成为一个精神的高地，文化的高地，要让我们的章程使大学里面的知识分子以章程为荣。

我说的第二部分是：推动高等学校章程建设要紧紧依靠制度保障和体制创新。

第一，明确鼓励支持高等学校以章程建设为统领，健全内部治理结构，落实办学自主权，形成管办分离的新型高等教育管理体制。高等教育事业的发展关键在改革，这是中央在教育规划纲要提出的一个重要思想，教育要发展，关键靠改革。高等教育的发展关键也靠改革。我们改革靠什么，我们就要通过章程来推动，形成一个新的管理体制，高等教育的体制里面有很多问题，有办学体制改革，有管理体制改革，有学校制度建设，那么我们首先要做好高等教育的管理体制改革，就要形成以章程建设为统领，推动形成管办分离，甚至是管办评分离的一个高等教育的管理体制。高等教育管理体制改革就是以管办分离，或者管办评分离为目标。

第二，章程在高等学校制度当中要有核心作用。今后所有的学校的规章制度的建设都要从章程出发，我们学校现在有很多规章制度，后勤处有一套，学生处有一套，教务处有一套，这些制度有的比较好，是相互配套，相互协调，相互连通的，有的可能在价值准则上就不一致，出发的目的就不一致。

第三，章程暂行办法制定当中提出了章程建设的基本原则，其中提出了总的原则，不能制定出问题。就像我们这次制定规划纲要，要不要制定？有的人就说不要制定，教育部的领导说很好。怎么改？有的专家就讲，说还费劲制定教育纲要干嘛，西方的教育好得很，直接照搬就行了，也有说西方的教育制度差的，还有说教育部说不需要制定，应该让全国人大制定或者民主党派制定。

1、把握思想政治的原则，或者说法制的原则。依法以中国特色的社会主义理论体系为主，把握社会主义办学方向，遵循法制统一的原则，将依法自主的理念落实到规范当中去。要在思想上、政治上、法制的统一原则上把握住，不要号召大家制定纲要还制定出问题。

2、强调改革的原则，不要把纲要的制定作为保守的原则。杨振宁说中国需要的人才绝大部分人可以培养，但是顶尖的部分人才是中国大学培养不出来的。这我们也在反思中国的学校问题到底出在哪里，说我们没有钱，说我们没有仪器，大家看来看去我们高校的差距主要差距在两个方面：一是人才的差距；二是制度的差距；我们的制度还没有充分发挥学校教职员工的积极性、创造性、独创性，培养优秀人才、拔尖人才的环境还不太好，我们要通过章程解决这些问题，要解决几个实实在在的问题，而不是糊弄人。所以我们大家都很聪明，现在又有钱，党的领导也很好，为什么就出不了成果和人才，我就觉得很奇怪。优秀的人才到哪里去了？今年毕业680万人，大家关心的是这些学生找工作的问题，没有关心他们成才的问题。都到美国去了，都到欧洲去了。所以高校制定章程要体现改革，而不是过去文件的汇编。

3、体现自主的原则。学校要自主，教育管理机关要有突破，突破新的思维和胸怀来对待高校制定章程，不要怕人家挑战你行政管理的权力，所以在高校章程制定当中要反映高等教育法所体现的七个自主权，这是都可以的。要符合法律的原则，要和行政管理部门协商，要同意。现在我们在听取高等学校关于自主权的落实问题，有的高校提出我不想按照现在的招生体制进行招生，我要自己到学校选拔好的学生，这个可以不可以？我认为从法理上来讲这个也可以，西方的学校不就是这样选择的，也不一定非要通过高考，也不需要保送自主招生的形式，但是行政管理部门要认可你这个做法，你这个自主权要得到认可，要在章程里边经过核准，这个大家就可以去跟行政部门谈，有的行政部门认识水平高一点也许就同意，有的不一定认识到这个重要性就没有同意，总之就给大家提供了一个机会，可以去探讨很多重要的事情。通过制定章程的机会变成落实和扩大学校自主权的过程。

第四，规范高校章程重要内容。

1、高教法规定的内容。

2、自主权的内容

3、完善现代大学制度建设的内容。

这三个大的内容你要写上，你不写核准的时候就觉得缺了一部分。我们不是说包办大家写，而是告诉大家应该怎么写，你如果知道不写也可以，突出其他方面就行了，这也可以，但是你要知道其它会有一些什么要求，什么做法。

第五，明确章程制定程序。

1、章程怎么制订，有的学校还没有开始制定就开始扯皮了，学校要从综合的起草组织来进行。

2、采取开门立法的办法，广泛征求意见。然后要经过教职工代表大会的通过审议，教职工通过以后经过校长办公会议的审议，最后通过党的委员会审议决定，这个章程校内的程序就完成了。

第六，在制定当中涉及一些问题。

1、政府部门如何参与。提出处理高校与举办机关主管部门的关系，高等学校的章程是公共规则，不是学校和政府部门之间的合同，首先是个公共规则，因此国家的教育部要制定一个规章来指导这个工作，要遵守法律法规的规定，是要遵守一些原则，也包括一些具体的规定，所以是公共的规则，这个公共规则就决定了高等学校的管理部门可以适当方式参与，政府和学校一起参与章程的制定没有问题。

2、参与过程也是协商过程。大家可以讨论哪些事情是可以由你这个学校来做，这个要由政府牵头，如果有这样的情况当然也是很好。

3、主管部门认可自己高校章程制定当中做出的规定。

第七，创设章程核准和监督保障机制。

1、对章程的核准我们也进行了规定，原来对章程的核准是批准机关对于学校的章程进行核准，全国的高校都是教育部批的，是不是教育部对2700多所高校都要核准，我们想一部分放到省里去，省里的学校省里核准，教育部直属院校教育部自己核准。

2、大家还会提出把学校的章程报到省人大讨论行不行，报到有立法权的市人大讨论通过行不行，我们觉得这个和高教法所规定的章程核准的机制不矛盾，但是你还要经过教育部的核准。

3、推动高等院校制定核心环节，大胆实践，勇于创新。

（1）明确重视，学校统一思想。

（2）政府和主管部门统一认识。

（3）统一社会各方面人士。向制定章程问题上形成共识，并且各部门具体的支持学校。

其次要推动章程的建设采取适当的方式和路径。

1、如何组织2700多所高校进行分类制定还再研究。

2、选择一批具有改革意识的高校作为章程的试点。

3、解决一些重点问题。学校难点、热点、历史遗留问题要在章程里面敢于碰硬、加以解决。

4、推进章程建设要和依法治校相结合。依法治校需要方方面面的制度建设，以章程建设为核心的各种规章制度的建设，包括保护学生和教师的合法权益。建立省属制度的建设，这个方面也要做工作，从政府来讲要体现学校权力为本的精神，从而形成依法治校、总体改革的局面。

推进章程建设将会成为未来一段时间我国高等学校体制改革的重要内容，我们相信经过高等学校的努力，在党中央国务院的领导下，在各级省党委政府的领导下，我们高校章程建设一定会取得良好的成绩。我就跟大家先汇报这些，有不当的地方请大家批评指正，谢谢大家！

大学章程建设的问题解读

教育部法制办公室处长 王大泉

谢谢司领导给我这个机会，也谢谢在座的领导和专家们听我汇报，我今天给大家汇报三个方面的内容。

一、制定章程要处理好的矛盾问题。

（1）如何处理好理想与现实的关系。办法是基于教育发展的现实与需要，大学章程既要有现实的目标，既要包含大局的理想，又不能突破法律制度环境和发展状况，任何制度的创设都不能脱离现实的需求，高等大学章程建设与我国发展相结合，有特殊的政治体制和教育管理体制，有特殊的历史文化传统，特殊的社会发展阶段，与西方大学不同的路径与背景。西方大学的章程能搬到中国用吗，这是显然脱离的，要讨论到很多的政治体制，很多专家一说大学章程的时候，就把校长负责制作为一个靶子，说这个东西不改革怎么制定章程。这个脱离现实，也不符合现实，这是个具体完善和发展的过程。我们现在的高等学校处在新的发展阶段，此前的高等教育可能是资源匮乏的发展，高等学校主要是征资源，以后高等学校随着高等学校拨款体制的建立，我们标准已经大幅度提高，之后的高等学校不是资源式的发展，而是内涵式的发展，管理本身就会产生效益。

（2）章程的形式与内容处理共性与个性的关系。过分的强调统一避免不了雷同的现象。章程内容既有共性反映个性的方面，也有共性遵循个性的方面。所谓共性中反映个性，我们有些共性的问题，比如校名，大学肯定要写校名，肯定有共性。包括你学校内部的组织机构的构建，包括学术的质量监控控制体系和学术评判标准，有自己的个性，但要遵循法律规章规定的共性标准。如何在制定过程中凸现学校的个性和提高，要在统一的基础上进行自主的制度设计，总结归纳学校的特色与发展空间。个性来源于共性的深刻认识，深刻认识到共性的实质，比如目标与属性，基本的价值，在此基础上大家的章程才能凸显个性。某种意义上高校章程应该成为在学校内部关系层面规划校园秩序的一种组织法，学校内部的组织框架章程要给一个清晰的表达，在权力的保护方面要成为彰显权力法定、权力有限的权力法。

（3）如何处理好自由与制约的关系问题。学术自由是大学的灵魂，章程的目的就是使大学获得一个自主办学的空间，在学校内部形成学术自由、研究学术自由的空间，但是章程同时自我约束和监督机制。实际上学校对自主权的理解常常出现偏差，如果超越法定的权力边界，自主权也有被认可。因此学校充分实行自主权的前提，应该是依法建立自我约束、自我监督的机制。章程根据国家和法律的相关规定划定学校自主权的边界，有些空间是需要依法细化的，不能超越上位法规定的，有些则是学校自主实施的。最近最高人民法院发了一个司法的案例，一个学生告学校，说我四级没有过，没有授予我学士学位，那么学生提出来这样的规定本身是不是符合学位法的规定，没有作这样的细则性规定，最后教育部也提出了意见，对这样的规范属于学校自主确定学术标准的范围空间，是可以尊重学校的自主权的，等于四六级规定，为什么这样讲，说学生成绩优良的是可以授予学位的，给一个学校的解释空间，这个是属于成绩优良的范围，在座的学校也会有规定，学校规定受到记过处分的就不授予学位，最近最高法院有这样的案件，我们部里面明确表态不支持学校笼统的说不授予受过记过以上处分的就不授予学位，这是说如果这个学生因为考试作弊，剽窃抄袭你学校可以说不授予学位，为什么这个解释变了。按照学位法的原则规定，学位是衡量一个人学术水平的标志，不是衡量一个学生各种素质的标志。因为高等教育法规定学生毕业的时候，学校要进行德智体美全面考核，授予学位只是学位授予的标志，学术水平要有学术能力、学术成果、学术道德来考量。在制定章程的时候肯定要考虑法律的基本原则，将来如果学校章程制定好了，法院审大学的案子也很难审，因为没有依据，实际上这个在司法审查中是不符合司法审查的规范的，下一步司法机关在审查这样案例的时候，要尊重大学的章程，大学的章程如果对此做出规定以后，只要是审查经过核准的章程，也可以成为司法机关判定我们学校行为的依据，所以这个也是一个自由与制约的关系。

（4）如何处理好守成与创新的关系。在起草章程的同志也很困惑，从哪儿创新，突破什么，章程突破首先要有创新依据和原则，要有高教法规划纲要办法和依据，充分利用法律政策给予空间，深入解释法律和政策条文，根据法律政策确定的原则在具体制度上选择创新。学校治理结构和方式上的突破，学校内部治理框架上的突破，学校管理体制的整合等等。有很多学者提出，章程解决不了政府和学校的关系章程就没有意义，这个观点有点偏颇的，政府和大学的章程固然需要解决，但是学校内部的事也需要重新梳理一下，这是一个内部梳理的过程。

（5）如何处理章程内容是简还是繁的问题。这个有不同的争论，国外一些大学章程动辄几十万字，细致入微的有，规定简略的也有。但是国内大学章程很少超过一万字。据说上海交大报了两万多字的章程到教育部，最后被教育部修改成几千字。章程既然规定学校的重大事项还是以简略原则为宜，为进一步改革和具体细化保留空间，可以采取磨合的态度。但是问题出来了，如果过于原则的规范在执行中一定面临解释和操作的问题。可以起到宣言的问题，但是这个章程是不好弄的，不能作为具体问题的规则，我们一个建议，章程在重大问题上，具体细节上，做到有效的制度安排和规定。如果单纯的理念表达是难以产生实际的作用和影响，比如关于学位受理的规定，零七年搞了一些章程的调研，报上来五百多个章程，我全部都看了一遍，没什么印象，大家所有的内容都是似曾相识的。如果章程规定原则性的话，最后的结果章程还会难免千人一面的。原来财政部的学生跟我讲，他到澳大利亚学习，学习以后选择学位课程，老师给他留了作业让他在两周内看40本书然后写内容提要，他说我的英语水平看不完，能不能延期，老师不同意，过期不交论文就做不及格的处理，这个同志也很执着，跑到学生会申诉。这个学生会真是为学生服务的，学生会有律师，律师看了以后说这个老师确实有问题，对于非英语母语国家的学生两周看这么多书是不可能完成任务的，结果学生会的律师出面找到学校的老师，最后给这个学生延期了两周。他回来以后体会特别深，在中国大学可能吗？我说可能不太可能。但是我们学校那种管理的体制可能没有人替你去说话，这是一个章程。如果大学表现以学生为本，这个原则落实在制度层面，没有制度层面做保障的理念是空设的理念。我在这个过程中听到一些反映以后我的建议还是写具体一些，使制度创新有新意，看了以后确实表明制度上有推进。

二、对办法有关章程内容规定的解读。

办法关于章程内容的规定是一个框架，是指导性的，其中包括了章程必备的内容，也有学校可选择的内容，但无论是必备的还是可选择的，办法只是给出了框架，具体的内容还在于学校根据实际自主确定。

办法第二章共规定了9条，涉及法定内容、自主权内容、现代大学制度需要的内容等三个层次。

章程的法定内容：办法第七条对高等教育法第二十八条的内容做了进一步的细化，以明确其内涵。关于名称、校址：学校的登记名称、简称、英文译名等，学校办学地点、住所地；要体现学校资源的完整性；

关于办学宗旨：学校的机构性质、发展定位、培养目标、办学方向。公办学校应当明确自身作为事业单位法人的公益性、非营利性的组织属性，明确自身的发展方向，发展定位。

办学规模：经审核机关核定的办学层次、规模。规模按照学校的基本办学条件，可以招收学生的数量。涉及到学校自主权的问题，学校在主管部门核定的招生规模内自主确定招生的方案。但法定的授权和学校权力平衡的问题，我学校可以在核定的招生规模之内定自己具体的招生数量，不能超过这个规模，核定是一万只能承担一万人。

学科门类的设置：学校的主要学科门类，以及涉及调整的原则、程序。学校已设置的主要学科门类，重点发展的学科门类，优势的学科门类，学校自主调整设置的学科。在权限范围内资设博士硕士学位点，要明确设置原则、决定程序。学校应该可以按照社会人才需求，新增学科，设立交叉前沿学科，但是要有自我约束的机制。新生达到何种条件可以招生，如何考核评估等等。有个著名大学法学院的教授很抱怨说，本来法学培养方案是三年，后来变成两年，说我们法学院都不知道，他说我们认为两年培养不出来。但是在这样的决策过程中没有体现教师的意见，没有体现法学院的意见，后勤认为三年支撑不了，就说两年吧，多招点学生，学校这样的原则性规定谁来定，制定规则是什么？你的专业设置确实有严格的评论标准。你是有制约信息制的，将来设立新的交叉专业也可以到教育部备案，获得个别授予的学位。这个学校的专业设置是这样的，规则很清晰，很多自我约束机制。将来新设的专业直接在教育部门备案就可以了。新设的项目审批环节是很长的，当你把项目批下来以后可能最佳的培养周期已经过去了。学校能不能自主设置？我可以设置新的方面，这个专业有设置标准，有设置程序，教育部门也做个突破，你有这样的程序以后就可以用备案制，这是学校的制度互动过程。你要的自主权乱设怎么办，学校首先解决我不会乱设，我有自己一套制度的控制体系，相应的规则，这样形成制度互动的规则。

教育形式：学校实施的全日制与非全日制、学历教育与非学历教育、远程教育、中外合作办学等不同的教育形式的性质、目的与要求。目前高校的办学形式复杂，各种全日制与非全日制、学理与非学理、中外合作等在学校内部并存，在职研究所考生、远程教育学生、各种培训班等等。学校教育形式要符合学校自身的发展规划，因此章程中要明确各种高校形式在学校教育中如何实施，实现怎样的教育目的，如何体现数量的整体要求等。实践中有的高校已经滥用，院系乱招生，学校难于或者没有情况。因此，学校应当在章程中公示各种形式。前一段时间很多培训班假文凭，说我这个培训班是某某大学办的，骗了一批学生，领导人就批示，这个东西要查。学校本身的规则是不清楚的，你怎么利用好自己的办学资源，这个学校是自己需要有自主意识的，教育形式这么飞机，要写清干什么，为什么举办这样的教育形式，想实现什么样的目的，你不能说我办培训班就是为了挣钱，你总会有教育的目的和要求，你可以说适应社会需求，在适量的范围内跟社会合办收费性的培训班，但是章程要明确办班的原则。

内部管理体制：学校的领导体制、法定代表人、组织结构、决策机构、民主管理和监督机制、内社机构的组成、职责、管理体制；这项是原则性的要是，与章程制定办法第九条、第十条基本相同。有专家讲高校内部存在着政治权力、行政全力等四重权力框架，如何运行权力规则，明确权力的承载，这是章程的重要内容，按照事业单位改革的总体要求，完善法人治理结构。高等学校组织目标和企业是完全不一样的，这是以培养人创造知识为目标的，这怎么科学的安排制度框架，怎么权力保障科学运行，很多地方讲到说行政化的问题，讲到去行政化的问题，这可能不仅仅是校长行政级别的问题，更在于学校内部体制机制的设置问题，当一个课程化的体系必然要行政化，但是破行政化可能是学校内部的治理结构怎么符合学校作为一个教育主体的需求和特征，这是需要学校在章程中做创设的，这个学校领导都是有智慧的，关键怎么把智慧呈现在具体的规范中，呈现在文本中。

经费来源、财产财务制度：学校经费的来源渠道、财产属性、使用原则和管理制度，接受捐赠的规则与办法。高等教育实行以举办投入为主，受教育的合理分担教育成本，学校设立基金，接受社会捐赠等筹措经费的体制。这句话和高等教育法所规定的大学经费筹措体制不太一致，我们也可能按照纲要的规定提出修改建议，这也表述强调了受教育的义务，主要有分担教育成本的义务，突出了学校设立基金、捐赠的方面，学校对高校中财政经费、学费收入，以及接受捐赠，学校自筹经费建立不同的相对管理体制，这个是学校可以体会到这样制度创设的空间。比如公益性的基金可不可以统一管理和使用学校的非财政性经费，学校捐赠的规则也应当明确。

举办者了解学校之间的权力、义务：学校的举办者对学校进行管理和考核的方式、标准等，学校负责人的产生与任命机制，举办的投入与保障义务。公办学校的举办者都是政府。高校的举办不限于国务院和省级政府，教育规划纲要办学体制改革包括公办学校的办学体制改革。办学的关系组成应该包括：一是实现举办者的办学目的，公办学校为国家培养人才，不同层次的高校承担的责任也不一样，举办者的办学目的决定了学校办学目标与规模，举办者对学校是否符合要求就会有考核和评价的权力。所以我觉得说学校和政府，政府不管学校了，说让学校自由发展，这不符合法定的制度框架，公办高校的举办者是政府，政府作为举办者办这个学校的时候一定有举办者的目的。中央人民政府举办一些高水平的大学一定有自己的目的，要帮全国培养人才，要引领高等学校的水平；地方政府举办高校也有自己的目的，地方政府如果有能力实力的话，也可以办成一个世界一流水平大学，这是举办者的目的，他一定会对学校有考核的权力，怎么说政府完全脱钩，这不符合法律的现实。举办者如何遴选学校管理者，这也是章程要规定的。举办者投入与保障义务按照法律规定，举办者要保证学校的办学需求，提供相应的教育经费。章程明确举办者按照办学规模拨付经费，这是举办者的义务，举办者有义务和需求提供科研经费、办学地点等必要的保障措施。

章程修改程序：章程修改的启动、审议程序，以及权力的归属。章程作为学校的基本规则，要稳定它的重要方面，因此章程的修订应当慎重，不能朝令夕改。像宪法一样，宪法是不可能朝令夕改的，一定有一个非常严谨的缜密的修订程序，谁有权提出动议，怎么规定如何审议。在修改的时候怎么做，像法律修订一样，章程的修订同样经过民主协商。如果章程用的话在执行中必然面临解释权的问题，这要把制度想好。如果出现意义是不是可以调整核准机关最终解释，这有自主确定的过程。你可以考量谁做解释，如果大家觉得学校里所有的机构解释都不好，你也可以规定如果出现争议我们可以提起核准机关来解释。因为很多文字表述话是这么讲，但是理解有不同的方向，包括法律有解释的空间，什么叫自主性都需要解释。

其他必须由章程规定的事项：学校的分立、合并及终止事由，校徽校歌等学校标志物，学校与相关社会组织关系等，学校认为的必要事项，以及本办法规定的需要在章程中规定的重大事项。

一是学校的分立、合并及终止事由。现有大部分学校的章程对此是没有规定的，但是高校作为独立的法人在理论上是存在着终止的可能的。此外，学校的分立、合并在政府的主导下已经进行过实践，当时学校只是执行者，但是作为独立法人，在分立、合并这样的事项上应当要有决策的程序，要有意思表示。

二是学校的标志物。包括校歌、校徽可能还有校旗等，这些具体现学校传统、文化和特色的重要标志物，应当在章程中确定下来。

三是学校与相关社会组织的关系，如学校为与企事业组织建立紧密合作关系，设立的学校董事会等机构，与其他组织共建重大项目等，学校认为这些关系，涉及到学校的治理结构和制度框架，都可以选择在章程中做出规定。

四是办法明确的一些学校章程中应当包含的重大事项。主要是根据建设现代大学制度的要求，补充的一些重要内容。

（1）开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务。

（2）设置和调整学科、专业。

（3）制订招生方案，调节系科招生比例，确定选拔学生的条件、标准、办法和程序。

（4）制订学校规划并组织实施。

（5）设置教学、科研及行政职能部分。

（6）确定内部收入分配原则。

（7）招聘、管理和使用人才。

（8）学校财产和经费的使用与管理。

（9）其他学校可以自主决定的重大事项。

关于高校领导体制，党委领导下校长负责制的具体实施方式：

一是将法律的原则规定具体化，进一步根据本校的实际增加实施细则与意见，建立好议事规则、决策程序。

二是可以明确议事规则和决策的程序。法律规定了决策的事项，但这些事项如何提交会议讨论，如何审议、如何决策，如何实现决策的民主科学等等，还有很大制度建设的空间。

三是明确党委会与校长各自的职权范围。高教法明确党委统一领导学校工作，同时也明确要支持校长独立负责地行使职权。因此办法规定章程对于如何保障校长职权的行使也要进行制度安排，如高教法第四十一条规定了校长职权中包括了拟定权、提名权，实际上是党委决策的必经程序，要落实法律规定，在章程中要具体解决重大事项的程序问题。

关于学校的内部治理结构：章程明确学校组织框架，也就是描绘学校的组织框架图。学校应该根据尽量的精简机构整合职能，达到最高的管理职能，学校通过制订章程树立内部结构，作为自我的评估与反思，怎样最能符合学校发展的需求，比如学科融合与交叉的趋势，实现管理的辩解，这恰恰是学校需要思考和发挥智慧的地方。因为高等教育法做了充分的授权，学校自主规定内设机构。学校有自己的特色，你的内设机构怎么符合办学需求，学校可以做具体的规定。内部机构学校可以根据学校实际，有利于推进教授秩序、民主关系，来设置学校内设的机构。

关于学校管理体系的构建：维护学术的独立性是高等学校的重要特征。学术权力体系的构建与监督，也是高校章程建设中可以有所突破和创新的领域。

在高教法规定了学术委员会，但是学术委员会职能规定得比较原则，没有组成和运行的规则。而学校中的学术组织还有很多，有法律依据的学位评定委员会，以及教学指导委员会等等，但是学术权力的行使是比较分散的，各自的规则并不统一。因此，能否将学术委员会作为学校学术管理的最高机构，让学术委员会承担学术规划、学科建设、学科评价等职能，监督学术道德，同时顺利与其他学术组织的关系，如学术委员会下设若干个委员会，由学校委员会最终处理学校内部的学术争议等等。此外，还向专业设置这样的问题上，要在章程中保障学术委员会独立行使判断或决策的权力。

章程要明确学术评价的具体原则。学校有自主制度学术标准的权力，但自主是有限度的，最高人民法院认定学校可以就学术要求提出具体的标准，但是基于对学校权力的尊重。学位条例规定学生成绩优良，学校可以对此做出细化和描述，在学位授予的具体原则上要有理念，也要有操作性。

明确学术权力的边界与行使、监督规则。

维护学术管理体系的维护构建也是高校当中可有突破、有创新，我觉得也是有特色的一个方向，规定的学校有学术委员会，规定学校法定机构除了党委校长就是高校的学术委员会，高校学术委员会规定的职责比较原则，没有组成和运行规则。而学校中的学术组织还是很多，怎么有自己的运行体系，这也是保证学校行政权和学术权相分离，而且相互有点制衡的关键问题，学术委员会可不可以成为一个承担学术规划、学术建设，监督学术道德，捋顺学术组织的最高机构，保障学术委员会独立性质判断和决策的权力。这是一个学校可以考量的问题，学术委员会能干些什么，怎么干，这里头涉及一个学术自由评价问题，我们说学术自由是一个理念，是一个学校基本的办学特征。如果只在理念层面是不解决问题的，他需要在制度层面对学术自由进行一个保障机制。怎么来保障学术自由，怎么保障学校的学术共同体在学校中能够充分的发挥作用，这是互相分类的过程，这也是制度重组的过程，也需要明确学术权力的边界与行使的问题。

关于如何体现以人为本，办学理念的问题。章程要突出学生在学校的主体地位，要明确目的。管理是为学生老师们提供服务的，不是以便利和严格为目的的，而是更好促进学生的发展，有利于教育目标的实现为目的，这是章程办法中规定学校章程要体现以人为本的原则，要保护学生的权力。实际上反过来这需要具体的设计很多制度，包括学校管理制度的重构和判断。其中就涉及到就业合同的问题，你毁约学校是不会发新的合同的，这学生签了三方合同以后找到了新华社，对方的企业已经同意了，而且已经解约了，就让学校盖章，学校就不盖。学校解释说就业率统一的问题，你老是变来变去没法统一就业率，第二说如果老让学生违约，用人单位会对我有负面印象，下次不要我的学生了，这样的解释靠得住吗？实际上第一个问题说你学校的就业指导中心是为学生服务的，你如果不提供服务，这个学生也就失业了。前一个合同已经解约了，法律上不理解。二是从学生的管理方面出发，没有考虑到学生的权益，他说你不盖章就失业了。我们的就业制度不是为学生就业服务的，成了阻碍就业的原因了，这剥夺了学生的就业权。这涉及到学校制度理念的问题，是不是为学生服务的原则，师生出了问题我们可以保障就业机制，包括学生的就业制度。

学校章程不可能规定所有的事项，但是要建立理性的原则，公正的程序意识，使当出现具体规则难于解释，或者出现争议的情况，或者出现对学生、教师不公平的事项时，章程的规定可以援引作为对原则方向进行判断的依据。就像宪法修正案把“国家尊重和保障人权”写出宪法一样，它不会带来直接的行为规则，但是能够指导行为规则的确定，能够帮助我们判断事务的正确与否。那么不尊重人权或者践踏人权的方式和方法就不能被继续视为合法合理。这也就引发了行使诉讼法对非法或者证据的排除。国家法治的进展，也应当反映在引领文化的大学之中。

下一步的工作设想孙司长已经介绍了，我就不多说了，谢谢大家！

主持人：刚才大泉同志从两个角度对如何制定好一个有特色、有质量，能够解决实际问题的学校章程谈了一些自己的看法，解读了章程的有关内容，我相信对各位起草制定好本校的章程一定是很有帮助的，非常感谢在校的各位校长、各位代表的聆听。今天上午的会议到此结束，谢谢大家！

中国科技大学关于现代大学制度建设的思考与实践

中国科学技术大学发展规划处处长 齐微

尊敬的黄司长，尊敬的各位老师，各位领导，下面我代表中国科大向各位汇报我们学